海外投资安全信息 第二十三期
编辑：商法中心 文章来源： 日期：21-04-06 点击：2895
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伊核问题的历史演进
【2021045】
【视界万花筒】
要点提示：
1.伊朗的核计划发轫于20世纪50年代的巴列维王朝时期。
2.解决伊核问题的努力，主要是在欧盟三国（英、法、德）同伊朗的直接谈判中进行的，也被称为“E3/EU”机制，美国并未直接参与其中。
3.转机出现于伊朗新一届总统大选后。
详情介绍：
近来，伊核问题频频生变。2月23日，伊朗宣布停止履行《不扩散核武器条约》附加议定书；25日，拜登下达任内第一道军事命令，对叙利亚境内的亲伊朗民兵进行空袭；28日，伊朗拒绝了欧盟举行伊核协议非正式会谈的提议。随着美伊两国的互相攻讦，拜登上任之初的一片缓和景象被迅速打破，海湾地区再次阴云密布。人们不禁思索，作为牵动着整个中东和世界神经的风暴眼，伊朗核计划到底拥有怎样的前世今生？伊朗核问题又如何演变成今天的局面？而命途多舛的伊核协议又将走向何方？通过对伊核问题历史的梳理，我们或许会有所启发。
一、步履蹒跚——伊朗的核计划
伊朗的核计划发轫于20世纪50年代的巴列维王朝时期。50年代，随着石油收入的激增，伊朗逐渐萌发了地区大国的野心，而开发新兴的核技术自然成为巴列维沙阿[1]彰显雄伟国力的不二选项。在冷战的大环境下，伊朗作为美国在中东地区的反共堡垒、中东“双柱”政策的半边天，其核计划不但没有受到阻挠，反而得到了西方国家的大力支持。1957年，美伊签署民用核能合作协议；1959年，伊朗加入国际原子能机构；1967年，美国援助下的首座核反应堆在德黑兰的研究中心开始运转；1970年，伊朗签署《不扩散核武器条约》。在西方国家的帮助下，伊朗的核技术从无到有，迅速发展。
20世纪50年代，作为对苏“遏制”政策的一部分，美国开始以“和平利用原子能”为名向盟国和第三世界积极输出民用核技术，同苏联抢占世界原子能市场。1953年，艾森豪威尔在联合国发表“原子能为和平”（Atoms for Peace）演讲，标志着美国冷战时期民用核战略的正式确立，这一战略也间接催生了以色列、巴基斯坦、伊朗等国的核计划。图为1955年发行的Atoms for Peace纪念邮票。
世事难料，1979年，伊斯兰革命席卷而来，美伊交恶，伊朗同西方的核合作也戛然而止。此后，动荡的国内政局、两伊战争的破坏、霍梅尼的反核观念…内外交困的环境下，巴列维时期的核研发成果所剩无几，核计划被迫陷入长期的沉寂。
然而，漫长的两伊战争和严峻的地缘政治环境，令严守教义的法基赫[2]也不得不抛弃反核的宗教道德桎梏。80年代中期，核计划再次被摆上台面，伊朗开始在全世界寻找合作伙伴，但由于美国的遏制和封锁，这些合作努力大多不了了之，伊朗仅能从巴基斯坦等秘密渠道获取少量图纸和设备。
1991年，随着苏联的解体，国际格局剧变，世界进入后冷战时代。伊朗利用这一时期的机遇，以建立独立的核燃料循环体系为目标，不断加大核研发的力度。彼时，新生的俄罗斯为挽救垂危的经济，被迫开始变卖核家产，这为伊朗的核研发创造了天赐良机。1992年，俄伊两国签订《和平利用核能协议》；1995年，两国签署合同续建布什尔核电站。自1992年起，俄伊先后签署建设4座商用轻水核反应堆。在俄罗斯的帮助下，伊朗的核能力取得了长足进展。
核燃料循环体系是发展核工业的基础，分为前段和后段两部分。前段即燃料进入核反应堆前铀矿的开采、转化、浓缩和元件制造过程；后端即从反应堆卸出后乏燃料[3]的处理、分离以再次利用的过程。目前，以亚兹德铀矿、伊斯法罕铀转化和元件制造中心、纳坦兹铀浓缩厂、阿拉克重水厂、布什尔核电站、库姆等地的废物处置场为中心，伊朗已经基本建立了独立的核燃料循环体系。图为伊朗主要核设施地址。
[1] 沙阿，波斯语音译，意为“皇帝”。
[2] 法基赫，即伊斯兰教法学家，伊朗的统治阶层。
[3] 乏燃料，即燃烧过的核燃料。
二、艰难前进——伊核问题的交锋
自1980年美伊断交以来，美国便一直指责伊朗以“和平利用核能”为掩护秘密发展核武器，并严密遏制其核计划。然而由于缺乏实质证据，美国的指责长期以来并未在国际社会引起太多波澜。
2002年8月，伊朗反政府组织“全国抵抗委员会”透露，伊朗政府正在纳坦兹和阿拉克两地秘密建造能够生产武器级浓缩铀的核设施，这一爆料随后得到了美国卫星图像的确认。在确凿证据面前，2003年2月，时任伊朗总统哈塔米承认了伊朗的铀矿开采和制备活动，宣布伊朗已经拥有铀浓缩能力。至此，伊核问题才真正演变为一场国际危机，正式进入国际观众的视野。
起初，解决伊核问题的努力，主要是在欧盟三国（英、法、德）同伊朗的直接谈判中进行的，也被称为“E3/EU”机制，美国并未直接参与其中。首先，在反恐战争的大背景下，美国的对伊政策十分强硬，小布什将伊朗列为“邪恶轴心”，拒绝与其进行谈判。而欧盟三国作为伊朗的重要贸易伙伴，由于担心其能源经贸利益受损，便致力于通过外交途径解决问题。同时，伊朗在国际社会的压力下，也采取较为配合的行动。哈塔米表示“如果发展民用核计划的权利得到保证，伊朗将考虑放弃铀浓缩项目”。经过数轮谈判，2003年9月2日，伊朗同欧盟三国签订《巴黎协议》，宣布暂停铀浓缩活动，伊核问题得到了有效的管控。然而，《巴黎协议》只是一纸倡议，并不具备法律约束力。2005年，随着强硬保守派总统内贾德的上台，伊朗立即重启铀浓缩活动，伊核问题再次激化。
2006年4月11日，伊朗宣布生产出3.5%丰度的浓缩铀，正式成为国际“核八强”。这一时期，联合国安理会和美俄中三国开始直接介入伊朗核问题。4月26日，伊朗核问题经由国际原子能机构（IAEA）首次被提交至联合国安理会。而鉴于同伊朗的谈判僵局，欧盟三国也从2006年起，邀请美、俄、中三国参与谈判，伊核问题谈判从“E3/EU”机制扩展为“P5+1”（即美、英、法、中、俄五常和德国）机制。此后，谈判与制裁成为国际社会处理伊核问题的主要手段。一方面，从2006年至2010年，联合国安理会相继通过1737、1747、1803、1835、1929号决议，对伊朗核与导弹研发活动进行全方位制裁，同时，美欧也加大单边制裁力度；而另一方面，伊核六国同伊朗的谈判也从未停止：2006年至2008年，六国同伊朗相继提出三份谈判方案，并一度在2009年达成燃料交换协议。
值得注意的是，从2006年起，尽管遭受严重的国际制裁，伊朗的核研发活动却从未中断，反而得到了进一步发展。2010年2月，伊朗宣布在纳坦兹成功生产出20%丰度的浓缩铀，从理论上突破了制造核武器的门槛。截至2013年重启谈判前，伊朗已经安装了2万多台离心机，并实际运行了1万多台。
转机出现于伊朗新一届总统大选后。2013年6月，务实派总统鲁哈尼上台。鲁哈尼主张同西方改善关系，并曾亲自负责2003—2005年的伊核问题谈判。此时，由于长期的国际制裁，伊朗经济遭到巨大打击，2013年GDP萎缩23%，原油出口减少约50%。普通民众早已怨声载道，要求尽早解除制裁、重振经济。而对于美国来说，在奥巴马政府重返亚太的战略大背景下，美国也急需达成协议，尽早从中东脱身。同时，经过多年的交锋，谈判双方也早已摸清了各自的底线、要价及可能妥协的空间。至此，尽早达成协议已然成为各方不言自明的默契。2013年9月纽约联大召开期间，伊朗同“P5+1”国家进行会外接触，就重启谈判达成一致。同年10月，谈判在日内瓦正式重启。11月，各方在日内瓦达成一份《联合行动计划》临时协议。2015年7月14日，历时近两年谈判，伊核问题全面协议《联合全面行动计划》终于诞生了。
三、最“失衡”的协议？
《联合全面行动计划》（The Joint Comprehensive Plan of Action，简称JCPOA）,共109页，包括5个附件。协议规定了伊朗核能生产、研发、监管的方方面面，保留了伊朗发展核科技的权利和全部核设施，通过削减80%的铀浓缩和三分之二的离心机、以及IAEA的严格监管来换取解除伊朗制裁。2016年1月，伊核协议正式生效。
然而，在美国国内部分舆论看来，协议本身存在着巨大漏洞。首先，协议规定的核查范围并不包括军事设施，若伊朗在这些军事设施秘密发展核项目，国际社会将很难核查。同时，伊核协议的“落日条款”规定了其限制措施将分别维持至2025和2030年，这意味着协议到期后，如不续签，伊朗可以毫无阻碍地重启任何核活动。最后，协议只规定了对核研发活动的限制，并未将同具威胁的伊朗导弹研发问题纳入进来。这些漏洞导致伊核协议一经公布，便在美国国内引发了巨大争议。
此外，根据美国宪法，由参议院三分之二多数批准的国际协议才可被称为“条约”（Treaty），作为正式法律而遵守；而未经参议院表决批准的国际协议则被称为“行政协议”（Executive Agreement），不具法律约束力。由于忌惮参议院共和党人的阻挠，奥巴马政府并未将伊核协议递交国会表决。因此，对美国来说，伊核协议只能算作“行政协议”，约束力便大大降低。种种原因，也为日后美国退出协议埋下了伏笔。
2017年1月，特朗普就任美国总统。不同于前任奥巴马的接触政策，特朗普上任伊始便将伊朗视为美国在中东的最大威胁，对其采取极限施压政策。10月，特朗普发表了美国《伊朗新战略》，并威胁将不再向国会提供伊朗履行协议的证明，以使其继续豁免制裁。在此背景下，美国退出伊核协议几乎已成定局。特朗普曾直言，奥巴马时期的伊核协议“是美国所签署过最糟糕、最失衡的协议之一”。2018年5月8日，特朗普正式宣布退出伊核协议，恢复对伊制裁。
四、伊核协议路在何方
自特朗普退约以来，美伊关系已然跌入冰点，协议签订时建立的战略互信荡然无存。尽管伊朗一直强调不会退出协议，但作为对美国制裁层层加码的回应，伊朗从2019年5月至今，已经分五阶段中止履行协议承诺，提高铀浓缩丰度、重启离心机、阻止IAEA核查。伊核协议已然处于崩溃的边缘。
而随着拜登政府的上台，人们似乎又看到一丝希望。一方面，拜登早在竞选时期便表示将重回伊核协议。而另一方面，伊朗也频频发出外交信号，暗示仍有挽回空间。伊朗外长扎里夫曾公开表示，只要美国解除制裁，伊朗目前的所有核活动均“可逆”。
然而，伊核协议能否“梦回2015”，从目前的现实情况看，或许将不会那么简单。
从地区格局来看，经过特朗普时代，中东格局同2015年伊核协议签署时已是大相径庭，以伊朗为核心的什叶派阵营同逊尼派-以色列阵营的两强格局正在形成。强敌环伺的安全困境，无不考验着伊朗维护伊核协议的耐心。
从伊朗国内来看，2015年达成伊核协议、解除国际制裁，是以鲁哈尼为首的务实—改革派执政联盟任内的最大政绩。然而，随着美国退出协议，对伊朗进行“极限施压”，伊朗经济颇受冲击，民怨四起，自2017年以来便抗议不断。2020年2月，伊朗举行第11届议会选举，保守派横扫议会，改革派仅得16席。随着今年6月伊朗总统大选的不断临近，主张维护协议的改革派生存空间将越发缩小。
而对于拜登和鲁哈尼来说，前者上任伊始，其面临着新冠确诊数世界第一、“黑命贵”等一系列国内议题，与此相比，作为外交议题的伊朗显然并未排在其事务处理的优先项；而后者则面临着国内协议拥护者不断流失，保守派即将重掌政权的危险，在短短数月的最后任期内，显然更为对挽回协议更为急迫。
目前，对于两国而言，矛盾的焦点在于谁将在这场“斗鸡博弈”中先踏出妥协的“第一步”。而伊核协议是“回到过去”，抑或“走向新生”，不仅考验着两国领导层的政治智慧，更关乎着整个中东世界的稳定与和平。
（来源：国际问题研讨会；中国国际贸易促进委员会海外安保信息技术（北京安库）经贸摩擦预警中心、长三角中小企业海外风险预警中心、ICOVER全球安投研究信息数据库、安库风险信息公司）
