海外投资安全信息2022年第三十六期（总第九十六期）
美国《维吾尔强迫劳动防止法案》实施方案听证会速报
【2022071】
【视界万花筒】
美东时间2022年4月8日上午9点，美国政府依据《UFLPA》成立的跨部门强迫劳动专项执法组（以下简称“FLETF”）召开执法事项线上公开听证会，就如何实施2021年底生效成法的《UFLPA》，禁止涉及强迫劳动的产品进口美国向社会各界征询意见和建议。我们全程出席旁听了此次听证会。
听证会实质议题一览
一、如何能够显著提高供应链透明度并追溯货物来源
二、关于能够追溯涉及多国供应链路线的手段
三、关于建立和维护相关实体清单时应当考虑的因素
四、关于如何确定包括棉花、番茄和多晶硅在内的高优先级执法产业
五、关于进口商指南应包含的内容
六、关于与相关方协作的机会
七、其它与《UFLPA》相关的评论以及涵盖上述多个议题的评论
美国海关及边境保护局（CBP）贸易关系办公室副执行主任Valarie Neuhart全程主持了本次听证会。FLETF中的4位部门代表，以及来自美国贸易行业、制造业、人权组织、学术研究机构等逾五十名社会各界人士在听证会上进行了发言。美国国土安全局（DHS）战略、政策和计划副秘书长Robert Silver作为FLETF组长首先发表了欢迎致辞。他表示，使用强迫劳动生产的产品与美国国民的价值观不符，降低了美国制造业和劳动力的对外竞争力，给美国消费者和企业带来风险，而且违背了美国关于最低工资等一系列的联邦法规。因此本届政府将把消除强迫劳动作为重点工作目标之一，不仅有助于在全球继续维护人权价值，也是执行联邦法律要求所必须的。Silver强调，本次听证会目的是为了收集社会各界的建议建言，帮助政府部门更好地落实《UFLPA》，强化美国的进口审查，同时FLETF和美国各政府机构都充分理解保持进出口贸易流通、跨境商业往来顺畅对于美国各行业的价值和意义。
听证会首先听取了社会各界人士对强迫劳动现象和行为的观察评论。众多人权组织和社会研究机构代表人士都发表了意见，强调强迫劳动现象并不局限于一个地区，已经通过劳工转移的方式不断扩散。同时这类问题也已经不再局限于低端制造业，而有逐渐向高附加值产品和先进制造业渗透的趋势。随后，听证会就以下几个方面，着重听取了各方的意见：
1、如何能够显著提高供应链透明度并追溯货物来源
美国进出口企业协会（AAEI）的代表Eugene Laney提出了三方面建议：首先，《UFLPA》完全禁止一个地区的产品进口美国从实践上并不合理，更为科学的防范强迫劳动手段是通过多部门甚至多国联合发布强迫劳动企业或产品黑名单，推动企业在前端就开展自查自审，利用现有的合规风险筛查系统，识别自身一级、二级乃至更间接的供应商群体中是否存在使用强迫劳动的违规企业；其次，政府应当使用独立第三方审计机构考察相关企业的供应链是否存在强迫劳动风险；最后，政府各部门应当积极提供执法信息，包括案例、指南等内容帮助企业提高合规水平。
2、关于能够追溯涉及多国供应链路线的手段
美国医学博士、慈善组织越南民主中心（Vietnam Democracy Center）创办人David Tran提出有相当大比例的越南布料和服装制造所使用的棉花来自中国，而中国主要的五大棉花供应商均有位于新疆的产线，因此他建议执法部门对越南生产的相关产品也直接推定涉及强迫劳动。人权组织Global Advocacy的代表Louisa Greve则提出：第一，执法部门在建立实体清单的过程中要同时提供中英文的企业名称，以便相关企业准确核查这些黑名单供应商；第二，执法部门应当考虑重点考察青岛、深圳、东莞等地的供应商，已经有相关报道提出该些地区存在强迫劳动风险；第三，只有当企业提供产品供应链的全部产地信息时，执法部门才能视其完成举证义务；四、执法部门应当考虑将提供信息不完整、不准确的行为视为存在违法意图，予以严厉警告。
3、关于建立和维护相关实体清单时应当考虑的因素
美国半导体行业协会（SIA）直接表示，半导体制造过程中使用的多晶硅涉及强迫劳动的风险非常低——目前在新疆地区生产的多晶硅不符合半导体级别的多晶硅所需的纯度，而美国半导体产业的供应商大多数来自美国、巴西、马来西亚、法国、德国等地。SIA敦促CBP提供清晰的指南，指导进口商应采取何种措施。英国教授James Cockayne表示，传统意义上的尽调因为各种阻力可能并不能在新疆地区适用，CBP应向进口商提供其他尽调工具来协助进口商。此外，其还建议将在新疆之外的地区使用强迫劳工的实体也加入实体清单。美国服装鞋类协会（AAFA）CEO Stephen Lamar表示，CBP现有的执法机制非常混乱和不透明，常常导致合规的货物被连续扣留数月。因此，其建议CBP周期性对扣留的货物进行重新审查，并在每次扣留货物之前通知相关方。
4、关于如何确定包括棉花、番茄和多晶硅在内的高优先级执法产业
本部分的发言者仅有犹太世界观察组织（JWW）代表Courtney Hamilton一人。其特别指出，CBP应关注高科技产业。同时提到，苹果公司在该地区有16个供应商，而其中15个都被公开报告使用强迫劳工，而除苹果公司之外还有至少500家美国科技公司使用该地区的供应商。CBP此前已多次警告这些公司，但现有的公司自发性尽调存在严重不足，因此其敦促CBP对高科技产业从严执法。
5、关于进口商指南应包含的内容
劳工权益组织全球劳工正义-国际劳工权利论坛（GLJ-ILRF）代表Sahiba Gill表示，任何第三方审计都并不可信，不能满足清晰、有说服力的要求。其认为进口商无法在新疆地区进行有效审计，且敦促CBP不要在指南中对第三方审计等现有尽调措施给予认可。其激进地声称，唯一的解决方式是所有公司都退出新疆地区。零售业领袖协会（RILA）的代表Balke Harden、美国全国贸易协会（NFTC）的代表Ben Wastler、美国传统基金会（Heritage Foundation）代表Tori Smith等表示，CBP应在《UFLPA》生效日期之前尽早印发进口商指南，其中应明确指出禁止进口的产品，且给进口商提供需要提交何种证明材料的明确指导。CBP现有的指导严重不足，且CBP不应为了执法而执法。消费者技术协会（CTA）代表Ed Brzytwa的发言与上述内容类似，但其还要求CBP提供1年的执法缓冲期，给予进口商足够的时间执行新措施。
6、关于与相关方协作的机会
在此部分，值得注意的是欧盟政策协调员Koen Stoop的发言。其表示欧盟正在准备一项新的尽调立法（应该是指我们在前一篇文章里提到的《欧盟企业尽职调查及问责指令草案》），同时也提到了加拿大、英国、澳洲等地的立法。其敦促美国和其盟友合作，实现违规产品、实体等数据全球互通，提高透明度。其还建议应建立可靠的投诉和补救机制。
7、其它与《UFLPA》相关的评论以及涵盖上述多个议题的评论
美国商会（USCC）的John Drake则强调，CBP必须向进口商提供清晰、明确、实质性的证据标准，并向公众及时公布受到强迫劳动指控的实体。其同时表示，CBP在制定进口商尽调指南时应充分考虑商业和地理上的限制因素。Laura Murphy、Roberta Kjesrud、Bruce Garner、美国制造联盟（AAM）等表态强烈反对部分行业协会要求延迟《UFLPA》执法、提前通知调查、限缩《UFLPA》执法范围的要求，认为这些进口商代表实际上不想做出任何改变，继续违反美国《关税法》第307条关于强迫劳动的禁令。人权组织Human Trafficking Legal Center代表Martina Vandenberg则表示，指望公司采取自发性措施消除供应链中的强迫劳动必然失败，只有强力的执法（如WRO）和刑事责任才可以迫使公司遵纪守法。其还敦促美国政府在2022年6月份的国际峰会上将强迫劳动作为重要议题，与盟友联合采取措施。
最后，也有美国进口商现身说法，表明其在过去30年每年都会去实地视察新疆喀什的供应商工厂，从未发现任何强迫劳动迹象。因此，《UFLPA》的强迫劳动推定与事实严重不符，并非是对当地劳工的保护，而是一种伤害。
结语
以上是我们对本次《UFLPA》听证会的速报。纵观整场听证会，最值得注意的一点就是代表美国进口商利益的各大行业协会与社会人士、专家学者、民间社会组织等的观点对立。各大行业协会提出了包括但不限于最大化明确证据标准，分阶段缓步实施执法，仅对含有一定比例以上涉疆因素的产品进行执法等要求。后者则对上述要求进行了激烈反驳，认为消除强迫劳动的最大责任主体是企业自身，企业应正视自身管理缺陷，采取一切必要措施积极合规，CBP也应从严执法。我们将持续关注美国政府如何平衡这两方的利益诉求以及将具体采用何种执法手段和措施。
