海外投资安全信息2023年第三十六期（总第一百七十六期）
彼得森研究所：拜登政府的产业保护政策为何不可行？
【2023071】
【预警保护伞】
当前，拜登政府加速推进从特朗普政府时期就开始实施的将制造业生产迁回美国的贸易和产业政策。尽管存在种种分歧，但两届政府在执行这项政策时都无视其他国家的利益。两届政府还抨击国际贸易和投资对美国经济和国家安全有害，尽管该体系的规则是由美国制定并符合其利益的。拜登政府与来自两党的国会议员一起，试图以“零和”的方式从其他国家手中夺走生产——明确地从中国那里拿走，但从其他国家那里拿走时要“客气”一些。
这种政策虽然在美国国内具有相当大的吸引力，但却基于四个深刻的分析谬误：自我交易是聪明的；自给自足是可以实现的；补贴越多越好；本地生产才是最重要的。这些假设中的每一个都与两个多世纪以来对外国经济政策及其影响的深入研究历史相矛盾。被夸大的来自中国的威胁，以及当今技术与过去创新的差异，都没有改变基本的现实。
产业政策——政府补贴和保护，以提高国家最支持的部门的国内产能——在美国或全球经济史上并不是什么新鲜事，而且可能很有用。如果对直接就业有利，拜登政府重新推动对基础设施、研究和创新的公共投资是受欢迎的。对中国、俄罗斯和其他竞争对手实施有限的高科技产品出口和投资管制，也可能是可持续的，并且值得为此付出经济代价。但是，保护和促进美国本土制造业免受外国竞争的影响，不仅对产业政策的成功是不必要的，而且也不会达到其目的。
毫无疑问，中国对美国经济安全构成直接威胁的程度被夸大了。因为美国与中国的贸易产生了巨大的利益，北京不再大幅低估其货币兑美元的价值，而且其许多贸易策略都适得其反。例如，在钢铁产能严重过剩之前一直对钢铁进行补贴，这对中国来说不是成功的做法，这加剧了环境退化，并导致劳动力缺乏竞争力。
尽管如此，那些美国经济决策者面临着两个棘手的问题：首先，经济关系的哪些部分在能力上或意图上助长了中国的“侵略性”？其次，相对于外交或军事工具，哪些经济工具能够有效阻止中国对美国安全的威胁？毕竟，进一步与中国经济脱钩将付出代价：不仅对消费者和企业，而且对美国的军事和情报能力。其中包括失去获得美国军方可以从中受益的中国技术的机会，以及放弃从中国公司的商业往来中获得的情报。此外，美国单方面退出与中国的贸易，将被其他经济体占据美国不再经营的市场份额的部分抵消。
美国试图对中国施加武断的出口和投资限制并延伸到其他国家，这并不能解决这些威胁——事实上会适得其反。为了使此类限制取得成功，美国必须成为一个规模空前的商业警察国家。美国还必须监督和防止总部设在本国的公司将活动转移到国外。华盛顿在特定的技术转让方面已经在有限的范围内做到了这一点。但规模很重要，而目前的提议将更加雄心勃勃，因此不可行。此外，美国的产业政策应该鼓励广泛采用国内外最好的技术，而不是支持本地化的国内生产，这只会限制技术的交流。
来自北京的竞争最好用外交和防御能力来应对。华盛顿可能对难以快速见效感到沮丧，但这没有理由将这种挫败感发泄在世界其他地方——更不用说那些碰巧取得商业成功的中国民营公司。事实上，这样做会阻碍恢复自身能力所必需的技术进步，并削弱美国对第三国的影响力，从而使美国的安全状况变得更糟。
将这种方法与长期以来的现状进行比较：美国作为国际经济规则的制定者和执行者，没有明显和直接地挑选谁进入或退出特定行业。美国受益于在体制内采取行动来约束国家的具体行为，而不是公开判断它们的一般性质。它甚至可以偶尔蔑视规则，或者在不过度的情况下进行调整。不过，最重要的是，领导一个基于规则的系统可以最大限度地提高经济牵引力，同时最大限度地减少直接冲突。
美国只是游戏中的一个参与者，没有理由进行自我交易，也没有理由在一次性交易之外保持有利的一面。这种交易观点反过来又会破坏经济体系重组的目标，无论是限制中国的军事力量还是加快采用绿色技术。
此外，如果美国和欧洲同意实行歧视性的制造业补贴，只有中国有能力参与竞争，这也告诉世界其他国家，他们的发展愿望无关紧要：只有现在领先的人才可以扩大规模。这将意味着发展中国家将不得不携手合作，政府对政府以获得产品，发展中经济体的个别公司靠业绩赚取投资的能力将急剧下降。
如在大联盟运动中，最好的工作是担任联盟委员。作为委员，无论哪支球队在某一天输赢，你都会赚钱，每个体育场都欢迎你（即使偶尔会有嘘声），你最终可以决定比赛如何进行以及谁可以拥有球权等重大问题。如果你转而认同一个团队，有时你会赢，有时你会输，但最重要的是，其他人会因你的失败获益。你甚至可能会因为作弊而反复受到惩罚，而不是决定谁是作弊的人。当谈到另一个问题——供应链——倾向于加入一方而不是监督这一切的倾向，同样是短视的。
“购买美国货”的想法具有广泛的民粹主义吸引力。它意味着一个自给自足的经济体，生产它所需要的一切，并“把美国工人放在首位”。然而，详细的研究一再表明，旨在最大化国内制造业就业而不是开发和采用新技术的政策不仅注定要失败，而且会排挤对创新、国家安全和脱碳贡献最大的工业和贸易政策。
最近的半导体供应短缺问题促进了拜登以及特朗普政府提出的投资本地生产的提议。但是，尽管半导体短缺一直很可怕，实际上，市场经济可以迅速适应短缺，占主导地位的供应商几乎从不抵制向客户销售产品。同样真实的是，通过贸易可以更好地解决供应短缺问题，就某些技术而言，还可以通过战略储备来解决。
以欧盟对俄罗斯对乌克兰展开特别军事行动后石油和天然气供应中断的反应为例，欧元区经济体适应更高和更不稳定的能源价格的速度比大多数人预期的要快得多。在欧盟经济体不再需要如此多的供应后，石油和天然气价格甚至在下跌。在供应中断或能源出口停止的每一个关键时刻，情况都是如此。1973年，在沙特主导的石油禁运之后，西方经济体在几年内改变了生产和消费模式。
诚然，具有恶意的关键商品供应商可能会因暂时短缺而造成痛苦，但有效的应对措施是战略储备并转向与其他地方进行贸易。
与此同时，当俄罗斯试图将欧洲对其石油和天然气的依赖武器化时，它在外交方面并没有得到任何非常有用的东西。当俄罗斯总统普京在 2022 年年中切断北溪 1 号管道的天然气时，这促使德国和其他欧洲经济体减少对俄罗斯的依赖，同时加强欧洲对乌克兰的支持。俄罗斯在供应方面的主导地位甚至没有阻止欧盟近年来鼓励乌克兰转向。尽管普京威胁要切断全球供应，但俄罗斯至今仍在继续向其他买家出口石油和天然气。
出于两个原因，投资于与特定地区的工作相关的生产能力是错误的。首先，它不会创造新的就业机会；它只是将工作从一个地方转移到另一个地方。为了在一个地方创造就业机会，一项精心挑选的公共补贴投资必须从其他美国雇主那里吸引具有相关技能的工人，除非这些工人是通过增加移民来的，或者闲置并愿意搬家。出于这个原因和许多其他原因，肯定需要更多的移民，但在当今的政治气候下，这是极不可能的。至于拥有合适技能的闲散工人，他们实际上并不存在。目前，美国工业经济中的职位空缺相对于可用工人的数量来说是过剩的。
此外，“购买美国货”政策实际上会导致就业损失。当美国对政府采购施加“购买美国货”要求，或对进口产品实施限制性“原产地规则”或当地含量要求时，这些要求会产生三种效果。首先，它们只是提高了政府采购的成本，从而减少了美国纳税人从投资中获得的收益。其次，它们降低了美国在国外市场的销售额。第三，它们使出口产品过于昂贵，从而削弱了美国商品的竞争力。随着 2020 年美国-墨西哥-加拿大协议对当地含量的严格要求越来越明显，北美生产用于出口的汽车越来越少。与此同时，总部位于美国的汽车公司在中国进行了更多投资以进入该市场。但是，绿色技术生产补贴的竞争又如何呢？尽管让美国在绿色技术方面取得进展是可取的，但与欧盟展开补贴竞赛也是错误的。
支持绿色补贴的一个论点是，所有经济体都需要在脱碳的能源转型方面取得更快的进展，因此更多的投资——无论如何实现——更好。脱碳是一个重要目标，但历史表明，补贴竞赛并没有发挥最佳实践，或者至少对国内产业施加有用的竞争压力，而是导致腐败长期存在。这反过来又扼杀了创新。
一个典型的例子是欧盟与美国旷日持久的空客-波音补贴大战。大型飞机制造业一再被欧盟和美国视为战略产业，但是，欧盟与美国补贴各自冠军的结果如何呢？
在飞机制造上创新有限，在能源使用或改变运输模式方面几乎没有创新。取而代之的是，空客设计了一款对市场来说太大的飞机——A380——我们几乎没有看到任何投资来改变基于高排放喷气燃料的基础模型（尽管已经做出了一些燃油效率改进）。与其他大型企业一样，更不用说那些拥有政府保护的市场份额的企业，补贴会让企业更有动力最大化当前生产状态，而不是去搞突破性创新。
更普遍的是，由于空客和波音被欧盟和美国政府认为在战略上太重要而不能倒闭，因此它们没有得到足够的监管。这些公司利用这一事实，不仅在国防和公共项目上超支，甚至生产都不合格。就像全球金融危机前夕“大到不能倒”的银行一样，它们的基础系统将许多客户置于毁灭的风险之中。
为什么同样“大到不能倒”的半导体或其他受补贴的制造商会有不同的反应？这些行业具有大量前期投资成本和多年生产计划，使它们能够利用政府的依赖性来阻止新竞争对手的进入。任何关注产业集中带来的垄断力量的人都应该认识到，这种威胁尤其适用于不受国内和国际竞争影响的公司。
抛开垄断权力、监管不足和腐败的风险不谈，国家对战略性行业的补贴还有一个弊大于利的原因：它们为供应链的分配增加了政治基调。虽然让华盛顿鼓励“友岸外包”似乎符合价值观，但其结果是供应链的设计既不追求效率也不追求弹性；相反，它们旨在建立政治和安全关系。这会带来其他意想不到的后果：供应链变得更加脆弱，因为它们缺乏冗余并且容易受到不断变化的政治关系的影响。此外，贸易争端不断升级，贸易放缓还阻碍了国家间的其他（有用的）合作。
空客-波音的补贴大战还引发了反复出现的贸易和法律纠纷，直接阻碍了欧盟与美国在一系列相邻问题上的合作。在飞机制造的供应链变得非常脆弱的情况下，这个问题在新冠肺炎疫情大流行中就很明显。
国家歧视所造成损害的另一个令人信服的例子是食品补贴。对于当前所有关于弹性和本地供应链的讨论，事实是几十年来农业一直是发达经济体中补贴最多的行业。就像空客和波音一样，结果远远不够理想。
在农业有创新的地方，国家壁垒阻碍了新技术的使用。转基因生物为全球健康和营养改善提供了巨大希望。欧盟的标准阻碍了世界大部分地区采用新技术，其中一些是出于真正的担忧，但在很大程度上是欧洲农业利益集团以模糊的恐惧为借口阻止来自美国出口的竞争。因此，如果发展中国家进口转基因生物，他们可能会被禁止向欧盟出口食品。发展中国家被迫选择接受来自美国或欧盟的可育作物和粮食援助——但他们无法同时从两者中受益。
补贴竞争的危害对于加速绿色能源转型尤其不利。要让新能源技术取代旧能源技术，就需要大规模采用新技术——大规模电动汽车充电或替代燃煤发电。技术之间的能源性差异将对气候变化的结果产生重大影响；当一个给定的技术标准被设定并被广泛使用时，滞后的效率影响就会加剧。
没有理由认为欧盟、美国或中国受国内青睐的生产商会垄断脱碳技术。与疫苗一样，需要全球竞争和创新。在一场补贴竞争中，有充分的理由认为国家龙头企业及其政府将使用不同的标准为外国产品设置进入壁垒。甚至不仅仅是食物、飞机或疫苗，还有能源网、电池和用于运输或供暖、通风的创新技术。
第三国的政治动态——包括碳排放大国，如巴西、印度、印度尼西亚和墨西哥，如果不是中国的话——被迫在欧洲和美国的能源系统技术之间做出选择，这将直接阻碍脱碳。也许这些较大的新兴经济体将能够在跨大西洋生产商之间引发一场竞标战，但这不会导致最好的技术获胜并得到最快地采用。这就是为什么拜登政府正在加剧美国和欧盟之间的补贴竞争，但实际上却是脱碳的危险挫折。
美国为推进其国家安全和气候变化目标所能采取的最好策略，就是支持广泛采用通用技术，以减少供应条件、情报入侵和对碳基能源依赖的脆弱性。最好的办法是通过对研究和基础设施进行广泛的公共投资，以及鼓励全球竞争和相关行业（如电池、网络防御和疫苗制造）的技术交流。
在这里区分技术生产和技术采用很重要. 对生产技术的公共投资有时是富有成效的，有时是浪费的，但这对美国来说并不是什么新鲜事。对于围绕《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》以及其它正在实施的措施，这些政策并不代表对新自由主义限制的重大创造性突破。与任何财政扩张一样，这些措施不会加速美国经济增长或创造就业，它们不会彻底改变美国的竞争力，而且它们的实施很可能会使一小部分受保护的企业发财，而不是减少收入不平等。作为一项经济计划，这些政策可能有帮助也可能没有帮助，但它们远非变革性的。
这些政策没有加速先进技术的采用。要看到实际采用，而不仅仅是生产。我们只需要看看 1990 年代，由于美国公司（和美国军方）在整个经济中采用了信息技术，美国的生产力（和国防能力）在那十年间飙升。跟踪托运人、监控库存和补货、自动化重复性任务，工作场景也发生了很大变化。
生产力的飞跃并不是因为美国生产的计算机或芯片变得更便宜，向价值链下游转移，这一飞跃之所以发生，是因为美国改变了其商业惯例并创造了新的产品——服务业和制造业——以充分利用新技术。
这个例子反映了经济发展的一般规律。如果技术力量的来源是生产给定的制造系统，而不是新技术的应用和使用，那么每个人都可以通过逆向工程来实现技术水平近乎相近。
从巴西到印度的发展中经济体也要求获得先进技术的许可，且只是为了创建自己的产业而获得这些技术。这并没有缩小与美国在人均收入或前沿技术成熟度方面的差距。那么，核心事实就是：增长来自经济范围内对通用技术的采用，而不是特定产品的生产。
供应链的弹性、美国工人的可持续收入增长、抵御中国的竞争以及加速绿色能源的发展都是有价值的目标，也值得为之付出代价。然而，在追求这些目标的过程中无视全球技术和贸易现实，对美国经济和国家安全弊大于利。问题在于，以牺牲世界其他地区为代价追求零和制造生产对华盛顿自身利益有长期损害。拜登和特朗普政府普遍采用的这种做法肯定会损害中国（以及美国），但仍无助于减少威胁。
就其核心而言，一项成功的美国产业政策可以促进最佳技术的广泛交流和采用，即使这意味着美国从国外的生产中购买这些技术。创新和技术进步是通过在全球范围内拥有的共同标准来加速的，而不是通过具有进入壁垒的“政治俘虏”行业。这种方法对于脱碳尤其必要，而且对于提高供应链弹性和其他国家抵御中国威胁的能力也尤为必要。
对美国政府来说，最好的前进道路是纠正最近立法的歧视性方面——包括《通胀削减法案》、《芯片与科学法案》以及《基础设施投资和就业法案》。现实已经迫使拜登政府临时采取这种方式：为了防止欧洲和亚洲盟友的大规模反击，美国财政部为外国制造的电动汽车，让购买者获得同样的税收抵免优惠。在美国生产商不存在的关键行业，如电池和其他电动汽车清洁技术，迫使他们与美国公司成立合资企业。
相反，华盛顿应该发布一份精准的军事重要技术清单，这些技术不应出口到中国，而且美国不应完全依赖中国的生产，从而让其余的技术有机会发展。同样，在高科技公共投资方面，美国最好与欧盟、日本、韩国及中国台湾协同而不是竞争。这将消除商业冲突并减少采用最佳技术的障碍，同时仍然资助关键领域的技术创新。美国应该回到其在全球经济中的角色——允许其他人在任何特定的比赛甚至赛季中有输有赢，但最终决定谁在什么条件下比赛，而不是当前短视的自我交易，将是一项行之有效的产业政策。
