海外投资安全信息2023年第四十八期（总第一百八十八期）

美国限制对华投资的新规则能顺利实施吗？

【2023095】

【国际风向标】

澄清“美国现行对中国经济和安全政策是否妥当”的压力越来越大，美国拜登政府在最近几周派出了两名高级特使，声称美国并未寻求与中国“脱钩”。但财政部长耶伦和国家安全顾问沙利文的演讲仍有很多问题没有回答——最具体的是，华盛顿将如何在不惊吓合法投资者及不扰乱世界贸易体系的情况下，遏制对中国的技术转让和投资。

4月27日，沙利文在布鲁金斯学会发表了内容广泛的讲话，回应了耶伦在约翰霍普金斯大学的演讲。他表示，华盛顿并不寻求阻碍中国的经济繁荣，只是为了保护美国的国家安全。他否认美国的目的是实施“技术封锁”，并“严格聚焦于可能使军事平衡倾斜的技术”。但他提到了对中国军事和政治雄心的担忧，以证明开发新工具和加强旧工具是正当的，以遏制贸易和投资活动，而中国被视为对美国国家安全的威胁。

许多投资者和其他观察人士预计，沙利文和耶伦将概述一项新的、极具争议性的工具的细节，该工具将限制美国对中国的某些投资，涉及具有重大国家安全影响的特定敏感技术。（但事实上）他们对这些工具的描述含糊其辞，这似乎反映出，政府在平衡计划中（对中国的投资和技术）的限制与继续在中国投资中持有利益的（美国）私营部门的担忧之间，面临着一段具有挑战性的时期。

显然，为了安抚那些担心即将出台的命令可能会走得太远，将大幅扩大政府对美国公司海外活动的权力，从而使它们处于竞争劣势的人的担忧，耶伦表示，新规则将“范围狭窄，目标明确”。

但为了避免出现意想不到的重大后果，任何此类制度都需要精心设计，并将重点放在几项关键技术上。可以增加一个更广泛的数据收集要求，以加强对该制度在必要时可能涵盖的剩余风险的了解。理想情况下，这一计划的宣布可能既有助于安抚那些认为需要新的权力来限制美国对中国投资的人，也有助于安抚担心破坏美国业务的批评者。

对中国投资的新限制，将是美国和中国之间日益加剧的经济敌意的最新一轮攻势。例如，国会加强了美国外国投资委员会(CFIUS)，并赋予审查美国公司一些海外投资的权力。但CFIUS仅涵盖在美国的投资。

因此，在2018年，国会对审查对美投资和控制商品和技术出口的制度进行了全面改革，主要是为了解决对中国的担忧。特朗普政府还成立了新的机构，阻止对与中国领导的军队有关的公司的投资。此外，拜登政府去年10月宣布对中国实施全面的敏感技术出口管制，切断了中国购买先进芯片和芯片制造设备的能力。

此外，拜登政府在《芯片法案》中设置了一道“屏障”，限制了获得补贴的主体可以对中国进行的投资。特朗普在2020年发布了一项行政命令，禁止美国个人和公司投资被美国财政部列入中国军事公司名单的上市公司证券，以确保美国的资金不支持中国的军事现代化。

另一个正在部署的工具是美国财政部“特别指定国民”名单上的金融制裁。与名单上实体的商业交易将面临被全球金融体系的大部分国家拒之门外的惩罚。到目前为止，它更像是一种针对中国的“核武器”，但现在有提议将其应用于华为等公司。

美国商务部的出口管制本身并不监管资本流动，但它们监管哪些数据、蓝图、技术甚至技术诀窍被转移到外国个人手中，无论是在美国还是在国外。这些控制还禁止美国个人和公司帮助中国开发先进半导体。这些控制措施中有缺口。中国军工企业名单上没有涉及对初创公司的私募股权投资。

定义对外投资一直具有挑战性。

拜登政府和国会中的一个两党小组在对外投资控制的目标、范围和设计上难以达成共识。参议员约翰·科宁和罗伯特·凯西试图让国会支持他们提出的《国家关键防御能力法案》(NCCDA)，但由于担心他们的措施过于宽泛，他们的努力没有成功。拜登政府与私营部门和其他专家进行磋商的努力到目前为止还没有定论。目前还没有发布任何法案草案供公众讨论。

媒体报道暗示，即将出台的一项行政命令将从限制美国对先进半导体、量子计算以及与军事和监控相关的某些类型的人工智能的投资开始，但目前尚不清楚新制度下美国公司和个人的投资类型。行政命令必须说明是否应影响以下事项：

●个人和基金对中国上市公司的投资。

●风险资本和私募股权基金对初创企业的投资。这些目标可能是管理基金及其投资的普通合伙人，或者许多投资进行资金但不管理基金的有限合伙人。

●美国公司的直接投资，例如在中国的研发或生产设施，无论是他们自己还是作为与中国合作伙伴的合资企业。

●美国公司的子公司或外国公司的美国子公司的活动。

同样不清楚的是，该命令是将列出直接禁止投资的行业，还是成立一个类似CFIUS的审查机构来批准、修改或拒绝交易。同样复杂的是，什么是“美国人”，什么是“中国人”。这些定义并不简单。美国公司在世界各地都有子公司和合资企业，包括在中国，许多美国投资基金在离岸金融中心注册，从世界各地的投资者那里筹集资金，即使它们是通过纽约运营的。中国公司也有大量的海外业务，中国公民可以成为在硅谷创业团队的一部分。制定这一制度的前拜登政府官员彼得·哈雷尔表示，“新的政策、法律和资源问题”有可能带来巨大的“意想不到的后果”。

美国政府必须最终决定，它主要关心的是资本还是技术转让的影响。如果是资本，对中国的影响将很小。截至2019年底，中国的风险投资部门管理着约2800亿美元，而美国的这一数字为4030亿美元。安全与新兴技术中心最近的一份报告发现，按价值计算，中国人工智能公司的融资中只有37%包括美国投资者。显然，中国的人工智能公司以及其他行业的科技初创公司并不依赖美国资本。

美国将基本上是唯一拥有这样一个制度（投资审查）的国家。在经合组织国家中，只有韩国和日本有对外投资审查/限制制度，而且这两个国家的目标都很狭隘。韩国就像芯片法案的护栏一样，只适用于“由政府补贴支持研发的国家核心技术”的公司，而日本涵盖的行业只包括武器、皮革和毒品。欧盟已就考虑设立出境机制发出了积极信号，但不太可能在短期内实施。

即使新机制一开始范围很窄，但如果投资者为了规避新机制带来的风险或因为投资中国的繁文缛节而逃离，以及对其未来将覆盖范围将扩大的预期，可能会危及美国作为金融中心的地位。

对美国投资的限制政策制定者应该认识到，通过阻止对中国科技公司的投资所获得的任何安全利益，都可能被美国人向他们投资的中国科技公司所获得的潜在利益所抵消。

耶伦的声明似乎表明，美国将正确地从小处着手，以避免意外后果，并收集数据，以了解美国投资进入中国敏感行业的程度和渠道。然后，这些数据可以为投资筛选或禁令提供更仔细的诊断以及量身定做的设计。无论华盛顿做出什么决定，它的规则都可能重塑美国政府与其公司、投资者和世界的关系。