海外投资安全信息2023年第八十期（总第二百二十期）
2022年CFIUS通过286份受管辖交易通报，12.6%来自中国
【2023160】
【视界万花筒】
2023年7月31日，美国财政部向美国国会发布了《2022年美国外国投资委员会（以下简称“CFIUS”）年度报告》（以下简称“报告”）。这是CFIUS改革条例于2020年2月生效后的第二份报告，涵盖了整个自然年的数据。
盛德CFIUS团队在下文对报告中的十大要点进行分析解读。盛德CFIUS团队成员包括政策顾问Grigore Alexandru，其为美国国防部第一份CFIUS报告的作者。
1. 受管辖交易
“CFIUS对2022年接受的286份受管辖交易的通报（notice）进行了‘审查’。CFIUS也对2022年提交的154份受管辖交易的声明（declaration）进行了评估。”
要点解读
尽管2022年CFIUS审查的共440份受管辖交易（包括154份声明和286份通报）较2021年审查的436份受管辖交易（包括164份声明和272份通报）创下了新纪录，审查的整体交易量变化并不大。在2020年CFIUS改革整整两年后，向CFIUS提交申报的总量似乎已趋于稳定。我们预计申报总量在2023年将继续保持稳定。然而，如果某些旨在扩大CFIUS管辖范围的法规草案获得通过（如《房地产投资提案（Real Estate Investments Proposal）》），向CFIUS的提交申报的总量可能会增加。
2. 声明
“CFIUS要求50份提交声明的交易方提交书面通报、通知14份提交声明的交易方CFIUS无法作出审批决定、并通知90份提交声明的交易方CFIUS已完成《美国国防生产法》第721条项下的所有审批。”
要点解读
通报（即正式长版申报）是向CFIUS申报的传统方式，但这一过程可能需要数月才能完成。声明（即简易申报）要求CFIUS在30个日历日内做出决定。在对声明的评估结束时，CFIUS可做出以下决定：（1）批准交易；（2）不予决定（俗称“耸肩（shoulder shrug）”）；（3）要求交易方提交通报；或（4）自行启动审查。根据报告，声明批准率从2021年的73%降至2022年的58%。因此，在2021年创下其最高批准率之后，声明可能不再被视为获得CFIUS批准的简单途径。
尽管，“耸肩”率从2021年（7%）到2022年（9%）保持稳定，但CFIUS要求提交通报的比率几乎翻了一番，从2021年的18%上升到2022年的33%。交易各方应仔细考虑其交易是否适合通过声明进行申报。如果交易各方在提交声明后被要求（或自愿选择）提交通报，CFIUS的审批过程可能会大大延迟。
3. 调查
“2022年提交的通报中，进入调查程序的比例约为57%。”
要点解读
如果交易方提交通报，而CFIUS在最初45天的审查期后无法批准交易，CFIUS将启动为期45天的调查。调查率（即导致调查的通报所占比例）从2022年的48%跃升至2022年的57%。自2013年以来，53%的CFIUS通报进入了调查阶段。2022年，162份通报导致了调查，仅次于2017年的172份（单年调查最多的一年）。2022年的调查率（57%）也是自2013年以来第三高的调查率，仅次于2017年（73%）和2018年（69%）。
4. 国别通报数量
“2022年，来自新加坡投资者的通报数量最多，占12.9%（37份通报），其次是中国和英国的投资者，分别占12.6%和6.3%（分别为36份和18份通报）。”
要点解读
多年来，中国投资者提交的通报是所有国家中最多的。如今，新加坡投资者已成为CFIUS的主要申报方，不仅提交通报最多（37份），声明第五多（9份），向CFIUS提交的申报总数（46份）也最多，几乎是2021年的提交申报数量（2021年新加坡投资者提交的CFIUS申报总数为24份：11份声明和13份通报）的两倍。虽然中国不再是CFIUS的第一大“客户”，中国的CFIUS申报量依然强劲，2022年的申报数量为41份（5份声明和36份通报）。然而，最近的报道显示，2023年中国对美投资降至2017年来最低水平。因此，明年的报告可能会显示中国投资者的CFIUS申报数量继续下降。
2021年只有一份声明涉及中国投资者的投资。令人惊讶的是，2022年有五份声明涉及中国投资者的投资。通常情况下，中国投资者的投资并不适合通过声明进行申报，因为中国投资者被认为对美国国家安全具有很高的威胁性，人们往往认为CFIUS会直接要求中国投资者提交通报。
5. 缓解协议
2022年，“CFIUS在就41份关于受管辖交易的通报（约占2022年不同通报（即如果一宗交易在提交声明后改为提交通报，或提交通报后又重新提交的情况下只计为一次通报）的23%）达成缓解协议后通过了审批。”
(注：以上这些有关“缓解协议”的数据仅包括达成国家安全协议（以下简称“NSA”）的交易，不包括三宗自愿撤回和放弃的交易、五宗在被施加缓解条件后撤回和放弃的交易、以及三宗在CFIUS审批程序未结束期间被施加临时缓解措施的交易。)
要点解读
虽然2021年和2022年的不同通报数量相似，但CFIUS在2022年就41份通报（约占不同通报的23%）达成了NSA，而2021年仅就26份通报（CFIUS没有公布2021年不同通报的数量）达成了NSA。通报中需达成NSA的数量大幅增加的原因可能有很多，包括CFIUS加强了审查力度、外国收购方对美国国家安全的威胁概况不断变化，以及CFIUS在2022年审查的交易的性质，因此很难对两个不同年份的需达成NSA的交易数量进行比较。我们还需要了解之后几年的数据，才能知道需达成NSA的交易数量增加是一个长期趋势，还是2022年仅为反常情况。
6. 撤回
“286份通报中有88份被撤回。其中，68份通报的交易方提交了新的通报（53份通报于2022年被重新提交，15份于2023年被重新提交）。在12份被撤回的通报中，交易方在CFIUS告知交易各方无法找到解决美国国家安全问题的缓解措施或CFIUS提出了交易各方不愿接受的风险缓解措施后，撤回了通报并放弃了交易。在8份被撤回的通报中，交易方出于商业原因撤回通报并放弃交易。”
要点解读
2022年的撤回率为31%（包括撤回后重新申报，或撤回后放弃申报两种情况），比2021年的27%和2020年的16%略有上升。撤回率的上升很可能与被CFIUS要求施加缓解措施的交易数量增加直接相关（在某些情况下，交易各方需要花更多的时间与CFIUS就缓解协议进行谈判，交易各方可能会要求撤回并重新申报，或被CFIUS要求其撤回并重新申报）。
7. 总统决定
“2022年没有发布总统决定。”
要点解读
如果CFIUS认为无法缓解美国国家安全风险，且交易各方不同意撤回申报并终止交易，CFIUS会将把该事项提交美国总统进行为期15天的审查。总统决定非常少见。自2013年以来，每年的总统决定从未超过一次，2020年以来也从未有过此类决定。通常情况下，在CFIUS通知交易各方其已发现无法缓解的风险的情况下，交易各方会请求允许撤回申报并放弃交易，以规避公开的总统决定。从过往经历来看，总统决定对交易各方来说并无益处，因为总统几乎总是同意CFIUS的禁止交易的建议。
8. 处罚
在2022年期间，CFIUS没有根据《美国国防生产法》第721(b)(1)(D)(3)条评估或实施处罚，也没有根据该条款对某项交易发起单方面审查。”
要点解读
在2022年4月的ACI(American Conference Institute)举办的CFIUS会议上，美国财政部负责投资安全的助理部长Paul Rosen宣布，CFIUS最近根据新的处罚指南开展了两项执法行动。不过，由于报告确认这两起处罚并未发生在2022年，我们预计它们将被纳入明年的报告。
9. 监测
“在CFIUS签订的缓解协议和缓解条件中，有214项目前正在受到监测。2022 年，CFIUS对22项缓解协议和缓解条件进行了重大修改，其中16项协议和条件被终止。”
要点解读
我们预计受监测的现行有效NSA的数量将继续稳步增长。不过我们注意到2022年被终止的16个NSA（可能因为相关交易不再构成美国国家安全风险）是2021年被终止数量的两倍。随着CFIUS积极监测的NSA的数量持续增长，我们预计CFIUS将继续协力终止过去的NSA。
10. 未申报交易
“2022年，84宗交易在CFIUS已建立的识别程序中被识别并提交至CFIUS供其考虑。在这84宗交易中，有11宗被CFIUS要求交易方进行申报。除这11宗被要求申报的交易外，2022年CFIUS还对在前几个自然年被识别出的8宗未申报交易提出了申报要求。”
要点解读
虽然2022年在未申报交易识别程序中被CFIUS识别并被要求申报的交易数量自 2021年以来有所减少，但未申报交易的申报率（即未申报交易中被CFIUS要求申报的交易所占百分比）却翻了一番多，从2021年的6%（8分申报）增至2022年的14%（11分申报），更接近2020年的13%的申报率。我们预计，由于CFIUS可能已经处理完2020年改革前积压的交易，通过未申报交易识别程序识别的前几年的交易数量将继续减少。我们预计CFIUS会将重点转向更近期的未申报交易。
