海外投资安全信息2024年第三期（总第二百二十七期）

针对欧盟反补贴调查，中国新能源汽车应诉风险及抗辩策略

【2024005】

【国际风向标】

根据彭博社公布的统计数据，实际上，全球各国都在对新能源汽车提供购置补贴。其中，中国的此项财政补贴力度，不但低于欧美等西方发达国家，甚至低于日本、韩国、新加坡等亚洲国家。因此，有一种国内舆论认为，既然欧盟也对电动汽车实施补贴，那凭什么对中国的电动汽车采取反补贴调查和征税？

但是，WTO反补贴协定（“SCM”）规则，完全不限制实施可诉性补贴的成员方，对其他成员方的同类可诉性补贴，进行调查及采取反补贴措施。其根源在于两个方面：第一，可诉性补贴在性质上不具有禁止性；第二，对可诉性补贴采取措施的基础，是存在涉案产品出口。也就是说，WTO成员方有权实施可诉性补贴，只是在被补贴的产品出口到另一成员方境内，并且对其同类产业造成损害的情况下，将会被以加征反补贴关税的方式予以抵消。反过来说，如果没有被补贴的产品出口，或者尚未对其他成员方的国内产业造成损害，WTO成员方完全可以实施任何类型的可救济补贴，不受任何限制。

因此，基于WTO的反补贴规则，欧盟实施类似的补贴制度，虽然不符合“己所不欲，勿施于人”的道义准则，但不能成为中方在调查中提出法律抗辩的基础。

相反，由于“新能源汽车国补”仍然是中国推广新能源汽车最主要的政策抓手，势必成为欧盟此次调查的重点。这一点已经在欧盟在本案中下发的反补贴调查问卷中显现出来。问卷E-4-3 Grant programmes部分，要求中国涉案企业填报所有与收入有关的财政补贴。

对此，有些观点认为，中国的新能源汽车国补虽然是政府提供的财政补贴，但是，因为属于给消费者的电动汽车购置补贴，因此，不具有“专向性”，也就不能采取反补贴征税措施。

如果让这种观点误导了中方的应诉着力方向，即使不会断送中国电动汽车的欧盟市场，至少完全可能彻底削弱中国电动汽车的价格竞争力。为此，大成DENTONS和美瑞MMM联合贸易救济律师团队，从欧盟反补贴调查的执法路径和手段、新能源汽车补贴拨付方式、中国新能源汽车推广政策性质等三个方面入手，进行可救济性补贴的风险分析，并在此基础上，提出中方应诉的抗辩策略考虑建议，供中国政府、行业商协会和涉案企业参考：

一、欧盟反补贴调查的执法路径和手段

包括欧盟在内，所有国别的反补贴调查，只是在立案阶段，从补贴项目的政策文件入手，识别扶持政策实施机构的性质、提供扶持政策是否具有财政性、补贴政策的申请和享受条件，是否限于某些行业、地区或者企业对象，以及是否可能产生获利等方面，对可救济补贴的构成要件进行调查和判断。

但是，在具体针对反补贴应诉企业的调查中，任何调查机关都不会以被指控的补贴项目的名称或者政策文件为执法路径，而是以企业的财务报表为线索，在营业外收入、补贴收入、递延收益、其他应收、其他应付，甚至货币资金及银行往来等科目中，根据这些科目的性质，直接识别资金的来源，从而判断企业享受到补贴项目范围。这一点，就欧盟而言，至少从2016年修改反补贴基本规则，不仅限于立案调查的补贴项目，把调查中发现的补贴项目，也一并纳入补贴和征税幅度计算就得到了充分的实务体现和事实印证。

因此，只要欧委会在调查中发现企业的会计报表中存在政府来源的资金，就会提出调查需求，要求企业澄清资金性质。在这种情况下，即使补贴政策保密，都难以逃脱反补贴调查，除非补贴资金在企业账外循环。但是，这在企业财务管理中，是绝对不可能被法律允许的。

就我国的新能源汽车国补而言，以中国电动汽车上市企业公布的财务报表为例，国补资金被明确记为补贴收入：

在这种情况下，如果欧委会调查官提出，连中国会计准则都认为是政府补贴的项目，怎么会在性质上不属于贸易救济规则下的补贴？作为应诉方，我们很难做出有力的解释，否认补贴的存在。

二、新能源汽车国补的拨付方式

根据中国新能源汽车上市企业的年度财务报表，新能源汽车补贴，在财务处理上，采取了与应收账款挂钩的，收入补贴会计分录处理：

根据上述财务报表，中国电动汽车企业将新能源汽车国补，借记“应收账款”，同时贷记“补贴收入”，保持借贷方平衡。根据欧盟反补贴调查问卷E-4-3 Grant programmes部分，中国涉案企业，无论是否就新能源汽车国补进行提出任何抗辩，也不得不就此按照与收入有关的补贴项目进行上述填报。

根据《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建[2016]958号）第一条第三款，新能源汽车国补的补贴资金拨付方式是，“每年初，生产企业提交上年度的资金清算报告及产品销售、运行情况，包括销售发票”等提出申报，经公示核查后，由“财政部根据核查报告按程序拨付补贴资金”。应当说，中国企业的财务处理本身没有任何问题，符合政策规范和会计准则。

三、新能源汽车推广的政策性质分析

根据网络公开的《新能源汽车补贴标准》第五条第一项的规定，“直接购买”新能源汽车的，“中央财政对汽车生产企业给予补助，汽车生产企业按扣除补助后的价格将新能源汽车销售给私人用户”。

因此，中国新能源汽车国补政策的实现方式是，“政府给企业补贴，企业给买方降价”。因此，这个补贴在政府的财政资金转移上，是从政府到企业，并且是新能源“汽车生产企业”。

在政策法律明确将政府财政资金的转移支付，明确限定于某一特定行业企业的情况下，如果我们还坚持主张说中国的新能源汽车补贴，不具有“专向性”，那不就太苍白、太无力、太业余了吗？

况且，就中国对外反补贴应诉实务而言，除了低价提供项目中涉及的原材料下游应用广泛因此判定低价提供项目不具有专向性，因而不属于可救济项目外，财政补贴项目根本就没有以不存在专向性为由，排除可救济性质的先例。其原因在于，只要政府进行了财政转移支付，必然具有一定的政策目的，没有任何行业、地区或者其他导向的财政资金拨付是绝对的例外。

不过，我们并不是没有抗辩空间！——虽然公开政策文件明确规定，政府资金转移支付给新能源汽车生产企业，但是，又进一步明确规定，“汽车生产企业按扣除补助后的价格将新能源汽车销售给私人用户”。

因此，中国新能源汽车国补的反补贴抗辩理由，绝对不是没有专向性，而是企业没有实际获利，也就是没有benefit conferred！如果抗辩成功，欧委会也不可以对中国新能源汽车国补，实施补贴反补贴措施。

四、中国应诉欧盟反补贴调查的抗辩策略考虑

1. 新能源汽车国补不具备“获利”要件的抗辩障碍分析

根据欧盟反补贴基本规则第3.2条，可救济补贴的构成要件，不光是公共机构、财政性质、专向性，还要有实际获利，也就是a benefit is thereby conferred。

基于上述分析和政策规范的明确规定，中国政府虽然把新能源汽车补贴款拨付给了汽车生产企业。但是，企业又相应的降低了销售价格，把政府补贴进一步转移给了新能源汽车的买方。因此，中国的新能源汽车生产企业本身，并没有实际享受此项政府补贴。

不过，基于“获利/benefit conferred”提出抗辩，也并不能“躺赢”。根据WTO DS46案件的专家组报告，向买方提供的补贴，照样可以被认定为给卖方提供了补贴[1]。理由是，让买方获利，可以增加卖方产品的吸引力。

因此，大成DENTONS和美瑞MMM联合贸易救济律师团队认为，中方从“获利/benefit conferred”角度提出新能源汽车购置补贴，不具有可救济性仍然存在相当的不确定性。

2. 新能源汽车国补的过渡性质是中方抗辩的最强根据

按照欧盟反补贴基本规则第15.1条第二款的规定，欧委会不得对已经取消，且不会对涉案产品出口造成获利的补贴项目实施反补贴终裁征税。

根据《关于2022年新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建[2021]466号）第二条的规定，新能源汽车购置补贴政策于2022年12月31日终止，2022年12月31日之后上牌的车辆不再给予补贴。

我们可以大胆推断，此次欧委会在没有同类产业申请的情况下，贸然依职权自主发起对华电动汽车反补贴调查，但却以2022年10月-2023年9月为调查期的做法，可能尚未考虑到新能源汽车国补的“退坡”和“退出”机制。因此，中方应当充分利用2022年是新能源汽车国补政策的终止年份，嗣后的中国新能源汽车不再享受该项补贴，本案补贴调查期只有2022年最后一个季度涉及国补，提出该项目不应实施反补贴征税的法律抗辩。

但是，无论调查期是哪一年，只要在实施反补贴终裁措施的时候，补贴项目本身已经不存在，并且也不会使中国新能源汽车生产企业继续获利，欧委会就无权以补贴为由实施征税。因此，中方反补贴抗辩的主要基点，就是补贴终止和不存在继续获利的可能。